| 이유 |
1. 사건개요
청구외 〇〇〇 주식회사는 2008. 〇. 〇. 피청구인에게 부산광역시 〇〇구 〇〇로 〇〇-〇번지 외 2필지 〇〇〇㎡에 건축면적 〇〇〇㎡, 단독주택(지상〇층, 〇동)에 대한 건축허가(이하 “이 사건 허가”라 한다)를 받았다.
청구인은 청구외 주식회사 〇〇〇로부터 부산광역시 〇〇구 〇〇로 〇〇〇-〇〇〇 토지를 2017. 〇. 〇〇. 매매계약을 체결하여 2017. 〇. 〇〇. 소유권이전등기를 경료하고, 부동산등기부등본, 토지사용승낙서를 첨부하여 피청구인에게 2018. 〇. 〇〇. 건축관계자 변경신고서를 피청구인에게 제출하였다.
피청구인은 2018. 〇. 〇〇., 2018. 〇. 〇〇. 청구인에게 변경전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류의 제출을 2차례에 걸쳐 보완요구 하였으나, 청구인이 보완요구를 미이행하자, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조에 따라 2018. 〇. 〇〇. 청구인에 대하여 보완서류 미이행을 이유로 건축관계자 변경신고 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2017. 〇. 〇〇. 청구외 주식회사 〇〇〇로부터 부산 〇〇구 〇〇로 〇〇〇-〇〇〇 토지를 매수하여 소유권이전등기를 경료한 자이고 피청구인은 2018. 〇. 〇〇. 청구인의 건축관계자 변경신고서를 반려처분한 처분청이다.
나. 청구외 〇〇〇 주식회사는 2008. 〇. 〇. 피청구인으로부터 이 사건 허가를 받았다.
다. 이 사건 허가 처분의 대상 토지인 ① 〇〇로 〇〇〇-〇〇〇 토지의 소유자는 청구외 〇〇〇 주식회사, 〇〇〇, 주식회사 〇〇〇, 청구인 순으로 각각 변경되었고 ② 〇〇로 〇〇〇-〇〇 토지의 소유자는 토지의 소유자는 청구외 〇〇〇 주식회사, 〇〇〇, 〇〇〇 순으로 각각 변경되었다.
라. 청구인은 위 건축허가에 관한 건축관계자를 변경하기 위하여 2018. 〇. 〇〇. 피청구인에게 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 규정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 건축관계자 변경신고서를 제출하였다.
마. 피청구인은 2018. 〇. 〇〇. 청구인에게 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 따른 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’ 제출을 요한다는 내용의 1차 민원서류 보완요구서를 발송하였고 이에 청구인은 이 사건 토지의 소유자인 청구외 〇〇〇으로부터 ‘건축허가 등에 필요한 토지의 사용을 승낙하는 내용의 토지사용승낙서 및 명의변경동의서를 받았으며, 2018. 〇. 〇. 위 토지사용승낙서, 명의변경동의서 및 이 사건 토지 등기부등본을 피청구인에게 제출하였다.
바. 그러나 피청구인은 청구인에게 2018. 〇. 〇〇. 및 2018. 〇. 〇〇. 1차 민원서류 보완요구서 및 2차 민원서류 보완요구서를 발송하였고 청구인은 ‘권리관계의 변경사실을 증명하는 서류’를 모두 제출하였으므로 위 2차 보완요구에 응하지 않았으며 피청구인은 2018. 8. 17. 청구인의 건축관계자 변경신고서를 반려 처분하였다.
사. 대법원 2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결은 부동산등기부등본, 경매절차상의 확정된 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류 등은 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 본다는 취지로 판시한바 있으며, 구 건축법 시행규칙 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라, 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 아울러 행정관청에는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 붐이 타당하므로 허가대상 건축물의 양수인이 구 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실제적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다고 판시하였다.
아. 또한 〇〇광역시행정심판위원회는 민법상 종된 권리는 주된 권리의 처분에 의존하고 있고 우리나라는 부동산 소유권등기 보존은 토지와 건물을 분리하여 등기하는 것이 원칙이므로 이 사건은 전 건축주가 건축물을 건축하기 위하여 부지정지 작업만 완료한 상태라 청구인이 경매를 받을 시 그 대가까지 지불하였으므로 이 사건 토지의 소유권이전 등기된 등기부등본도 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 봄이 타당하다.
자. 국토교통부는 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에서 “건축 또는 대수선 중”이라 함은 건축허가에서 사용승인까지를 말하는 것인 바, 귀 질의의 건축물이 「건축법」 제8조에 의한 건축허가를 받은 경우라면 착공신고를 하지 않았더라도 건축관계자 변경신고를 하는 것이다.라고 질의회신하여 건축물이 존재하지 않은 경우에는 토지양수인이 위 신청을 할 수 있음을 분명히 하였다.
≪보충서면≫
청구외 〇〇〇 주식회사는 2015. 〇. 〇〇. 폐업하였고, 이 사건 허가는 소유권을 상실하였으므로 더 이상 위 토지상에 건물을 신축할 수 없어 사실상 건축주로서 행위를 할 수 없는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인의 주장은 이유 없다. 이 사건 처분으로 피청구인은 〇〇〇 주식회사가 받은 건축허가 처분을 취소하고 청구인은 위 토지에 새로운 건축허가를 받아야 하는바, 이는 절차적․경제적으로 상당한 행정의 비효율을 수반한다.(위원회에서 조사한바, 〇〇〇 주식회사의 법인등기부는 현존하고 있음) 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2018. 〇. 〇〇. 피청구인은 건축관계자 변경신고서를 접수하였으며, 신고내용은 건축주를 〇〇〇 주식회사(변경 전)에서 주식회사 〇〇(변경 후)로 변경하는 것이다. 「건축법」 제16조제1항, 같은 법 시행령 제12조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항에 따라 건축주 명의변경을 하려면 건축관계자 변경신고서에 「변경 전 건축주의 명의변경동의서」 또는「권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류」를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하나, 상기 해당서류를 첨부하지 않아 2018. 〇. 〇〇., 2018. 〇. 〇〇. 2회에 걸쳐 민원서류 보완을 요청하였으나 보완이 완료되지 않아 이 사건 처분을 하였다.
나. 피청구인의 보완요구에 따라 청구인이 제출한 보완 서류는 토지 등기사항전부증명서, 토지매매계약서, 〇〇〇(〇〇로 〇〇〇-〇〇번지 현재 토지소유자)의 토지사용승낙서·명의변경동의서 등 건축법령에서 정하고 있는 「변경 전 건축주의 명의변경동의서」또는「권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류」로 볼 수 없다.
다. 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 의하면 건축 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호(1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우, 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우, 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우)의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인 등은 건축관계자 변경신고서에 「변경 전 건축주의 명의변경동의서」 또는 「권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류」를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하며, 허가대상 건축물의 양수인이 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 요건을 갖추어 허가권자에게 신고한 때에는 허가권자는 그 신고를 당연히 수리하여야 한다.
라. 그러나 청구인이 이 사건 신고 시 첨부한 ① 토지등기사항전부증명서, ② 부동산매매계약서, ③ 등기완료통지서는 토지에 관한 소유권 사항을 증명할 수 있는 서류이며, ④ 〇〇로 〇〇〇-〇〇번지 사용승낙서는 신탁 수탁자인 〇〇〇〇신탁주식회사의 승낙서이고, ⑤ 〇〇로 〇〇〇-〇번지 토지사용승낙서, 명의변경 동의서는 〇〇로 〇〇〇-〇번지번지 및 〇〇로 〇〇〇-〇번지 현재 토지소유자 간 동의관계 서류로 검토결과 피청구인이 건축허가권을 부여한 〇〇〇 주식회사와는 아무런 관련이 없고, 건축주의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 볼 수도 없다. 「변경 전 건축주의 명의변경동의서」 또는「건축주의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류」를 첨부하여야 하는 규정은 건축관계자 변경신고자가 건축주임을 전제하고 있는바, 「건축법」 제2조제1항제12호에서 ‘건축주’라 함은 건축물의 건축·대수선·용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조에 관한 공사를 발주하거나 현장관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말하며 관계자 변경 후 건축주도 건축주로서 자격을 갖추고 있어야 한다.
마. 피청구인은 2008-신축허가-제〇〇〇호(2008. 〇. 〇.)로 〇〇〇 주식회사를 건축주로 하여 건축허가 처리하였으며, 건축주인 〇〇〇 주식회사는 건축허가 및 건축법 제11조제5항에 따른 의제처리 대상인 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가 등을 득하기 위해 ① 설계도서를 작성·제출하였고 ② 착공신고(〇〇〇〇. 〇〇. 〇.) 및 3차례(2010. 〇. 〇〇., 2012. 〇. 〇〇., 2012. 〇. 〇〇.)에 거친 허가사항변경을 신청하였으며, ③ 건축허가를 득한 후 각종 공과금을 납부하는 등 건축주로서 역할을 하고 있기에 그 권리도 당연히 있다. 그러므로 〇〇〇 주시회사와 관련된 건축주의 명의변경동의서 또는 건축주의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류는 반드시 제출되어야 한다.
바. 청구인이 인용한 대법원 판례 및 〇〇광역시행정심판위원회 재결사항은 경매를 전제로 하고 있으나, 이 사건 토지 중 하나인 000번지는 토지소유자가 “〇〇〇㈜ → 〇〇〇 → ㈜△△△ → 청구인”으로 이전되면서, ㈜〇〇〇에서 청구인으로 소유권이전 시에 매매(2017년 〇월 〇〇일)가 등기원인으로 되어 있다. 또 다른 토지인 000-0번지 역시 소유자가 “〇〇〇㈜ → 〇〇〇 → △△△”으로 변경되면서 〇〇〇㈜에서 〇〇〇으로 소유권이전 시에 매매(2012년7월23일)가 등기원인으로 대법원 판시 및 〇〇광역시행정심판위원회 재결내용과 일치하지 않는다.
사. 아울러, 건축허가가 있는 토지를 경락받은 민원인이 해당 토지에 대한 매각허가결정서 및 매각대금 완납서류를 제출하여 해당 토지에 존재하는 건축허가의 건축주 명의변경이 가능한지를 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부가 건축법 시행규칙 제11조제1항제1호에 따른 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 인정할 수 없다고 하자 법제처에 법령해석을 요청하였고, 법제처[법제처 17-0124, 2017.04.13.]는 “건축허가 후 토목공사만 이루어져 외관상 건축물의 외형이 없는 상태의 토지를 경매로 낙찰받은 자가 제출한 해당 토지에 대한 매각허가 결정서 및 매각대금 완납서류를 건축법 시행규칙 제11조제1항제1호에 따른 권리아니라 매각허가결정에는 매각한 부동산을 적도록 규정하고 있는 「민사집행법」 제128조에 비추어 볼 때, 경매의 대상이 되지 않은 미완성 건축물은 매각허가결정서에 기재되어 있지 않을 것이므로 해당 토지에 대한 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류로는 건축물의 권리관계의 변동사실을 증명할 수 없다고 할 것이다.” 또한, “외형을 갖추지 못한 건축물이 경매의 대상이 될 수 없다고 하더라도, 토지에 대한 경매절차가 진행될 때 「민법」제256조에 따라 해당 토지의 소유자는 그 토지에 부합한 물건의 소유권을 함께 취득하게 되므로 건축될 건축물의 소유권도 토지와 함께 양도된 것으로 볼 수 있고, 그 경우에는 토지의 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류를 건축물의 양도와 관련된 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 인정할 수 있다는 의견이 있을 수 있는 사안에 대하여도 「민법」제256조는 부동산에 동산인 물건이 부합하는 경우 부동산의 소유자가 부합한 물건의 소유권을 취득한다는 규정으로서, 부동산인 토지에 부동산인 건축물이 부합하는 경우에 관한 규정은 아닐 뿐만 아니라, 건축물을 구성하는 철골 구조물 등이 물건으로서 토지에 부합되는 경우가 있다고 하더라도, 이 사안과 같이 토목공사만 이루어져 어떠한 구조물도 설치되기 전이라면, 이후 건축 공사가 진행될 것까지 예정하여 그러한 건축물이나 구조물 등이 해당 토지에 부합한다고 볼 수는 없으므로, 토목공사만 진행된 토지에 대한 경매로 토지에 건축될 예정인 건축물의 소유권도 토지와 함께 양도된 것으로는 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다.”라고 명확하게 설명하고 있다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령
○「건축법」 제16조
○「건축법 시행령」 제12조
○「건축법 시행규칙」 제11조
○「민원처리에 관한 법률」 제22조
○「민원처리에 관한 법률 시행령」 제24조
○「민원처리에 관한 법률 시행규칙」 제25조 나. 판 단
(1) 청구인의 청구서 및 보충서면, 피청구인의 답변서, 건축관계자변경신고서 및 첨부서류, 건축관계자변경신고서 보완요구서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 2008. 〇. 〇. 피청구인은 청구외 〇〇〇 주식회사에게 이 사건 허가를 하였다.
(나) 청구인은 청구외 주식회사 〇〇〇로부터 이 사건 토지를 2017. 〇. 〇〇. 매매계약을 체결하여 2017. 〇. 〇〇.소유권이전등기를 경료하고, 부동산등기부등본, 토지사용승낙서를 첨부하여 피청구인에게 2018. 〇. 〇〇. 건축관계자 변경신고서를 피청구인에게 제출하였다.
(다) 피청구인은 2018. 〇. 〇〇., 2018. 〇. 〇〇. 청구인에게 변경전 건축주의 면의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류의 제출할 것을 2차례에 걸쳐 민원서류 보완요구를 하였다.
(라) 청구인이 보완요구를 미이행 하자, 피청구인은 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조에 따라 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「건축법」제16조제1항 및 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에 의하면 건축주를 변경하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 이를 신고하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제11조제1항제1호에서 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우에는 그 양수인은 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하고, 같은 조 제3항에서 허가권자는 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정되어 있고, 「민원처리에 관한 법률 시행령」제25조제1항에 의하면 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은, 건축관계자를 변경하기 위하여 2018. 〇. 〇〇. 피청구인에게 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 규정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 〇〇로 000번지 부동산등기부등본 및 〇〇로 000-0번지 토지 사용승낙서를 첨부하여 건축관계자 변경신고서를 제출하였고, 대법원 판결(2010두2296) 및 행정심판 재결례에서, 부동산등기부등본, 경매절차상의 확정된 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류 등은 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 본다는 취지로 판시한바 있다고 하여 피청구인의 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류 제출 보완요구를 이행하지 않았다하여 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장하나,
(나) 청구인이 제출한 서류가 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 토지 중 〇〇로 000-00번지는 청구외 〇〇〇 주식회사에서 청구외 〇〇〇으로 매매로 인한 소유권이 이전되었고, 청구외 〇〇〇으로부터 주식회사 〇〇〇가 임의경매로 인한 소유권이 이전되었고, 청구인이 주식회사 〇〇〇로부터 매매로 인한 소유권을 취득하였다. 한편 이 사건 토지 중 〇〇로 000-0번지는 청구외 〇〇〇 주식회사에서 청구외 〇〇〇으로 매매로 인한 소유권이 이전되었고, 청구외 〇〇〇으로부터 청구외 〇〇〇이 임의경매로 인한 소유권이 이전되었다. 이 사건 건축주인 청구외 〇〇〇 주식회사가 소유하고 있던 토지가 경매절차로 매각된 것이 아니라 각각 매매로 인한 소유권이 이전되었고, 그 후 이 사건 토지 중 〇〇로 000-00번지는 청구외 〇〇〇, 〇〇로 000-0번지는 청구외 〇〇〇이 소유하고 있었던 때에 각각 임의경매가 이루어졌음을 알 수 있다.
(다) 나아가 건축허가를 받은 건축물의 양수인이 건축주 명의변경을 위하여 건축관계자 변경신고서에 첨부하여야 하는 건축법 시행규칙 제11조제1항에서 정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’란 건축할 대지가 아니라 허가대상 건축물에 관한 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 의미한다고 할 것이므로 이 사건 토지의 취득 및 토지의 사용승낙서만으로는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다고 할 수 없다 할 것이므로 피청구인이 관계법령에 따라 한 이 사건 처분에 달리 위법․부당함은 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
